分享 | 从PPP到PEP：探究政府和社会资本合作的本质

     有相关领域的专家指出，大型企业作为社会资本对政府和社会资本合作项目的风险分配和争议解决，与经典PPP中的私人资本有根本性的不同，这导致了企业参与项目的运作逻辑与私人资本参与的项目出现显著差异。因而，当下中国政府和社会资本合作发展到今天更适合用PEP(Public-Enterprise-Partnership)来概括，其中，作为社会资本一方的“企业(Enterprise)”既包括了属于私人资本的民营企业和外资企业，也包括了央企和地方国企等国有资本，还包含了混合所有制企业……

     西方语境下的PPP模式具有一个庞大的分支谱系，比如BOT、TOT、BOO等等，涵盖了政府与私人资本在投资、建设和运营各个环节各种基于合同的合作模式。整体而言，这种PPP模式具有“社会资本的私营属性鲜明，对项目风险更为敏感”、“项目结构复杂，前期准备工作深入、周期长”、“项目执行缺乏弹性”、“项目体量较小，在行业内呈点状分布”等特征。不过与经典PPP的交易逻辑不同，国企作为社会资本参与项目的方式更为灵活，而民营企业的风格则介于外资和国企之间。国企成为社会资本的主力军使得政府和社会资本合作与经典PPP相比已经呈现出新的特征。

   一方面，国企作为社会资本对项目风险具有更强的承受意愿。这是由于国企更熟悉体制情况和国情，很多外资眼中的风险，对国企而言都不是风险。这在风险识别和评估阶段便减少了需要分配的风险数量。国企参与政府和社会资本合作项目是与地方政府共同担责，部分风险采用模糊处理，风险发生再谈判，具有一定灵活性。

      此外，随着PPP从项目工具上升到国家宏观经济政策。四年以来，政府和社会资本合作的适用范围从传统的市政公用、交通、环保等领域全面扩展到农林、教育、文体、城市综合开发、旅游、能源等领域。这意味着，在中国，政府和社会资本合作相对国外PPP发生了一种质的变化，已经与国家经济增长、经济结构调整、区域协调发展、控制发展风险等一系列宏观政策目标紧密关联在一起，其推动的力度、速度、深度和广度均取决于宏观调控节奏，而不仅仅是单个项目的得失。

      PEP将在国家治理现代化过程中正在逐渐发挥其特有的作用，但在技术上需要持续不断的进行优化。目前，PEP在项目可行性决策、采购政策、税收政策、预算管理、价格体系等各个层面都存在与这种模式的发展不相匹配的结节性问题。在大的政策方向达成共识之后，需要政府各部门强化研究，通力合作，解决实践层面的政策梗阻。

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